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因之，应当在比较研究之中，在实践总结和问题分析的基础上，通过立法构建，以实现有效保障和推进城市更新。

【中文关键字】反恐工作。这就意味着，面对恐怖活动，不仅要严厉地打击，还要完善地进行预防。

物防主要是指对反恐安全防范措施的资金投入。{3} （三）安全防范措施较为落后 由于行政管理体制的缺陷，落实防控体制的人防、物防、技防等三个主要防范措施在实际的运作中仍然存在众多问题。虽然事件发生后公安人员及时赶到现场进行处理，但面对大型的骚乱行为处置力量明显不够。早期，恐怖分子的袭击主要是以骚乱的形式进行，如拉萨3•14事件、乌鲁木齐7•5事件等。2013年在新疆地区发生的暴力恐怖事件中，有的就是因安全防范措施不到位造成了严重的负面影响。

现如今，恐怖分子已经形成了逢节必闹、逢大事必扰并伺机而动的活动规律，给我国社会的安全与稳定造成了极大的影响。这两起事件都是由新疆分裂势力一手组织、策划的。在工业化和城市化发展的今天，责任政府有责任利用公共资源对个人生存、居住等基本权利给予有效保护和积极照顾。

建议在明确城市更新法律制度的公共利益导向、完善公众参与制度、加强无市场利润的旧城区更新以及加强城市更新中弱势群体的居住权保障基础上，一是修订《土地管理法》、《城乡规划法》，增加城市更新条款。[4]阳建强：《中国城市更新的现况、特征及趋向》，载《城市规划》2000年第4期。村集体经济组织收回土地后，再将土地交由政府公开出让或者自主选择合作开发，按比例分配土地出让金或者开发利润。因此，城市更新本身应具有增进公共利益的实质效果

加强城市旧城区整体更新系完善城市更新制度的一大重点。针对旧城和旧村改造如何获得居民群体同意的问题，现行更新启动制度既不同于《国有土地上房屋征收补偿条例》规定的政府采取公益征收界定的以公权力开展房屋征收补偿模式，也不同于平等主体之间对土地及其地上附属设施实施征用改造，需改造区内全部土地与建筑物所有权人同意方可开展的模式，转而创新性地以多数决取代传统的全体同意机制，并明确多数决的条件和程序保障。

[13]朱海波：《地方政府重大行政决策程序立法及其完善》，载《广东社会科学》2013年第4期。二是制定《城市更新法》。但是就立法层面而言，尚缺乏就当前国内城市更新立法及准立法文件得失之述评。由于涉及规划调整和使用用途变更，土地使用权收归政府收回后应以公开出让方式供地。

产权置换即土地及其地上建筑物的等价交换，主要由城市更新区内土地或建筑物权利人提供未来更新区内土地或建筑物进行权利交换。城市更新应由单纯的区域建筑物更新，逐渐朝向如历史文化古迹维护、重大公共工程兴建、地方产业升级、商业发展、人文景观、社区基础设施完善及重大灾害重建等属于整体利益更新的类型发展。因此，在城市更新立法中，宜将公共利益明确为城市更新的基本原则，明确政府应当通过城市更新的推进而获得并维护公共利益。例如广州市，根据《关于加快推进三旧改造工作的意见》（穗府〔2009〕56号），全市列入138条在册城中村，拟定对52条村全面改造。

对不签订拆迁补偿协议、不执行拆迁方案的，由村集体经济组织提起诉讼，诉请异议村民限期搬迁。有论者指出，城市更新运行机制中社会目标与利益分配的不兼容系当前我国城市更新之所以问题多多的关键性原因[6]。

【作者简介】 朱海波（1977—），女，广东化州人，中共广东省委党校校刊部教授，法学博士，《广东行政学院学报》执行副主编、《岭南学刊》副主编，主要从事宪法学、行政法学研究。（2）明确城市更新法律制度的公共利益导向，完善公共利益认定条件和程序。

详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。如前所述，作为公共行政的具体城市更新程序，具备公共性。整体而言，在我国，城市更新成为法律概念的时间并不长，系由2009年颁布的地方政府规章《深圳市城市更新办法》首次引入。因之，城市更新所涉及的集体建设用地开发必然涉及转为国有建设用地的土地性质变更、完善用地手续等事项。工业用地提高容积率不再缴土地价款等。但实际改造的进度缓慢，已实施个案中偏重于区位优越、完全被城市包围且能实现较大经济利润的繁华市区中的城中村改造重建。

同时，国家作为土地管理者，可以凭借公共利益行使法律授予的权力。但是通观全文，公众如何切实参与并无具体程序保障。

所以，如果无法妥善安置因更新而生计受影响的弱势群体，那么城市更新作为公共行政的公共性、公共利益性质将备受质疑。⑴现行各地方城市更新立法及规范性文件中，作为法定程序的公众参与普遍缺位。

总体而言，地方政府规章及规范性文件位阶层次低，效力偏弱，所涉及的各领域权利义务规范，存在与上位法发生冲突及程序法定难保障等两方面问题： ⑴与上位法存在冲突。通过有效的公众参与，避免城市更新决策的失误，实现决策科学化、民主化，从而扩大城市更新的合法性基础。

在程序上囊括更新区域划定、启动条件设定、申请、批准、规划和容积率调整、土地征收或征用、土地开发、建造等若干环节。《宪法》第14条规定，国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。如广东省《关于推进三旧改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府〔2009〕78号）规定，划拨土地使用权，可协议方式补办出让手续。而地方城市更新制度如《上海市城市更新实施办法》《深圳市城市更新办法》《珠海市城市更新管理办法》等，则引入市场运作机制，鼓励土地权利人自行改造，同时允许开发商合作参与，更新主体、更新模式和更新方式多样。

当前各地城市更新的法治化主要依靠地方政府规章，甚至规范性文件。更新单元规划并不在法律规定的规划体系内，其与法定规划体系之间的关系和效力存在争议。

因此，城市更新本身应具有增进公共利益的实质效果。【中文关键字】城市更新。

有鉴于此，建立并完善城市更新相关立法，已成为当前我国新型城市化进程中亟待解决的问题。三是《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条关于危房及旧城区改造的征收规定：政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。

建议结合地方层面城市更新的制度实践，推进国家层面法律体系的完善，在现有的法律制度框架内修订《土地管理法》、《城乡规划法》，增加城市更新相关条款，明确城市更新的基本原则和条件。采用公开征求意见、座谈会、听证会、调查问卷等公众参与形式，听取公众意见。当前我国学界各领域对于城市更新问题研究颇丰，但法学界著述则有限。[7]林元兴、章毅：《欧洲各国的都市更新》，载《土地问题研究季刊》2012年第11卷第41期。

[14]沈福俊：《论群租者居住权保护中的政府责任——以公共租赁房建设为视角》，载《上海财经大学学报》2011年第4期。其结果是形成以开发利润作为推进更新主要考量因素的市场导向模式，与此同时，缺乏市场利润的地区则乏人问津。

[10]蔡定剑：《公众参与：欧洲的制度与经验》，北京：法律出版社2009年版，第19页。大体而言，当前我国城市更新直接的法律、法规依据仅限原则性规定，主要有三：一是《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第31条关于旧城区改造的原则性规定：旧城区的改建，应当保护历史文化遗产和传统风貌，合理确定拆迁和建设规模，有计划地对危房集中、基础设施落后等地段进行改建。

进入专题： 城市更新 立法问题 。[12]朱海波：《论中国行政决策程序中公众参与的理论脉络、宪法基础及立法原则》，载《甘肃行政学院学报》2013年第2期。